Что нового в новом кодексе

Палата представителей 11 декабря приняла во втором чтении поправки в избирательный кодекс. От объявления позиции официального Минска по совершенствованию Избирательного кодекса, состоявшегося в середине ноября, до принятия закона прошло меньше месяца. Это значит, что высочайшее соизволение получено и проблем с одобрением законопроекта Совета Республики с последующим подписанием президентом не ожидается. Специалист в  области избирательного права юрист  Сергей Альфер проанализировал принятый во втором чтении законопроект и сделал выводы по поводу того, насколько документ «совершенствует» избирательное право.

Что нового в новом кодексе
Проект  Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые  законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов и о признании утратившим силу Закона Республики Беларусь «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов» внесен в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь 24 ноября 2009 года Президентом Республики Беларусь, рассмотрен в первом чтении 30 ноября 2009 года и принят во втором чтении 11 декабря 2010 года. Очевидно, что не позднее 18 декабря он будет поддержан и верхней палатой Парламента – Советом Республики и передан на подпись Президенту. Вступить в действие он должен до 15-20 января 2010 года в связи с предстоящим объявлением на 25 апреля 2010 года местных выборов.
Данный  проект Закона впервые в истории  суверенной Беларуси направлен на совершенствование избирательного законодательства, в том числе и с учетом предложений БДИПЧ ОБСЕ, белорусского экспертного сообщества и гражданского общества страны.
Изменения и дополнения коснулись более  трети всех статей Избирательного кодекса. Кроме того, в Избирательный кодекс вносится ряд дополнительных статей.
Среди наиболее значимых предлагаемых проектом закона изменений можно выделить:
формирование  избирательных комиссий, за исключением  Центральной комиссии, как правило  таким образом, чтобы не менее  одной трети в них составляли представители политических партий и других общественных объединений;
упрощение процедуры выдвижения кандидатов в  Президенты, кандидатов в депутаты Палаты представителей и местных Советов депутатов как путем сбора подписей, так и от политических партий;
изменение по сравнению с 2006 годом условий  проведения агитационной кампании как в помещениях, так и на открытом воздухе;
разрешение  негосударственного финансирования избирательной  кампании для кандидатов в Президенты Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей путем создания собственных  избирательных фондов;
проведение  выборов местных Советов депутатов  по мажоритарной системе относительного большинства в один тур с исключением  порога явки избирателей, необходимый  для признания  выборов состоявшимися;
дальнейшую  кодификацию избирательного законодательства путем включения в Избирательный кодекс норм Закона Республики Беларусь «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведении республиканских референдумов», а также положений декретов Президента о членах Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов с правом совещательного голоса и о декларировании доходов и имущества кандидатов в Президенты Республики Беларусь и их близких родственников. Последнее наиболее важно, поскольку и разработчики законопроекта и субъект законодательной инициативы пришли к пониманию недопустимости регулирования избирательных правоотношений временными нормативными актами главы государства, особенно в случаях, когда последний является одной из сторон избирательного процесса.
Рассмотрим эти изменения более подробно.
1. Избирательные комиссии.
Порядок образования и полномочия Центральной  комиссии Республики Беларусь по выборам  и проведению республиканских референдумов (Центральная комиссия) из соответствующего закона с незначительными изменениями был перенесен в Избирательный кодекс с последующей отменой Закона о Центральной комиссии. Этим будет обеспечена большая кодификация избирательного законодательства Беларуси
Центральная комиссия дополнительно получает полномочия по подготовке выборов, чем она на протяжении более 10 лет занималась де-факто. Кроме того, из полномочий Центральной комиссии была исключена возможность рассмотрения вопросов на действия (в белорусском понимании – и на бездействие) нижестоящих избирательных комиссий. Теперь Центральная комиссия будет рассматривать только решения этих комиссий, что существенно сужает правовые условия по обжалованию незаконных действий (бездействия) нижестоящих избирательных комиссий, а во многих случаях и делает это невозможным.
В Избирательный кодекс введена новая статья 331 «Члены Центральной комиссии с правом совещательного голоса». Она практически в неизменном виде перенесена из положений Декретов Президента о членах Центральной комиссии с правом совещательного голоса, принятых перед проведением парламентских выборов 2000, 2004 и 2008 годов. Дополнительно получили право выдвинуть своих членов с правом совещательного голоса кандидаты в Президенты.
Отметим, что полномочия этих членов недостаточны для полноценного общественного  контроля за деятельностью Центральной комиссии и существенно меньше полномочий аналогичных членов в России (например, из наиболее важных полномочий отсутствуют участие в проверках, получение копии документов Центральной комиссии, связанных с выборами).
Изменен порядок выдвижения представителей в избирательные комиссии.
Так, отменена необходимость наличия  нижестоящих организационных структур для политических партий при выдвижении своих представителей в комиссии. Данное положение существенно облегчит порядок выдвижения представителей в избирательные комиссии для тех политических партий, уставы которых не предусматривают обязательного наличия своих нижестоящих структур (обязательной вертикали областная – районная (городская) – первичная организации), а также при выдвижении во все окружные избирательные комиссии по выборам депутатов областных Советов и в территориальные избирательные комиссии в районах города Минска, выполняющие полномочия окружных комиссий. Вместе с тем установленное в законе право выдвижения в областную комиссию только областной оргструктурой, а в районную (городскую) – районной (городской) оргструктурой не претерпело изменений. Учитывая незначительное количество партийных оргструктур в Беларуси основным методом выдвижения будет сбор подписей избирателей. Оставленные в силе положения закона о выдвижении партийных представителей в поселковые, сельские территориальные и участковые комиссии практически невыполнимы – выдвигать могут только руководящие органы городских (в городах районного подчинения) организационных структур политических партий, других общественных объединений, собрания их первичных организаций, которые отсутствуют практически у всех политических партий в Беларуси.
Упрощены  условия выдвижения представителей в избирательные комиссии от трудовых коллективов организаций и гражданами путем сбора подписей. Теперь получат право выдвигать организации и их подразделения с количеством работающих 10 человек и более. Соответственно, для выдвижения от граждан необходимо также 10 подписей (ранее для выдвижения в комиссии кроме городских (в городах районного подчинения), поселковых, сельских территориальных и участковых комиссий необходимо было 30 работающих или 30 подписей.
Законопроект вводит новые требования к составу всех комиссий. В соответствии с частями 2-4 ст. 34 проекта органы, образующие комиссию (исполкомы и президиумы Советов, фактически – только исполкомы), как правило, не менее одной трети состава комиссии формируют из представителей политических партий и других общественных объединений. Указанное положение будет не применяться только при формировании участковых комиссий, образуемых в больницах и других стационарных лечебно-профилактических учреждениях, а также за пределами Республики Беларусь. В состав комиссии не могут входить судьи, прокуроры, руководители местных исполнительных и распорядительных органов. При этом государственные служащие не могут составлять более одной трети состава комиссии.
Проект  закона не устанавливает условий  для включения представителей политических партий и общественных объединений в комиссии. При наличии выбора эти представители будут включаться по субъективному выбору исполкома, что не дает никакой гарантии нахождения в составе комиссий представителей оппозиционных действующей власти политических партий.
Проект  также предоставляет право представителям организаций и граждан, выдвинувших своего представителя в избирательные комиссии, присутствовать на совместном заседании регистрирующих органов, а также обжаловать решение регистрирующих органов в суд.
Отметим, что данное право должно привести к подготовке самими претендентами и поддерживающих их местными властями первичных документов для выдвижения этих представителей (ранее наблюдателями отмечалось, что в ряде случаев решения принимались без наличия протоколов выдвижения или подписей граждан, тем более, что все это проходило закрыто). Вместе с тем судебное обжалование возможно будет осуществить только при нарушении процедуры выдвижения – отсутствия документов, кворума от исполкома или Совета, непроведения голосования и т.п. Суд, как и ранее, не будет рассматривать ссылки на профессионализм или непрофессионализм претендентов, поскольку субъективное право принятия решения предоставлено формирующим органам.
В свете вышесказанного водятся дополнительные условия прекращения полномочия члена комиссии. В соответствии с частью 4 статьи 36 полномочия члена комиссии также могут прекращаться в случае установления судом нарушения требований настоящего Избирательного кодекса при образовании комиссии.
2. Выдвижение и регистрация кандидатов.
Упрощается выдвижение кандидатов в Президенты и депутаты путем сбора подписей. Теперь в подписной лист по выдвижению кандидата в Президенты могут включаться подписи избирателей, проживающих в больших по территории административных единицах - города областного подчинения, района, а в городах с районным делением - одного района (ранее - на территории только одного города, поселка, сельсовета, а в городах с районным делением - одного района). Что же касается кандидатов в депутаты, то для их выдвижения вместо старой вышеуказанной процедуры в подписных листах должны быть подписи избирателей, проживающих на территории избирательного округа, а не административных единиц, входящих в округ. Данное изменение является важным, поскольку ранее наличия хотя бы одной подписи избирателя, проживавшего не в той административной единице, приводило к признанию недействительными всего подписного листа (до 17 подписей на нем).
Проект  закона разрешает собирать подписи  во всех незапрещенных местными властями местах. Это подразумевает принятия этими властями решения перед выборами, в котором будут указаны места, где сбор подписей запрещен.
Важным  изменением также является отказ  от заверения подписи члена инициативной группы руководителем местного исполкома  или его замом. Данное требование и ранее не несло смысловой нагрузки, но являлось дополнительным бюрократическим барьером. В новой редакции закона подписной лист будет заверяться самим членом инициативной группы, собиравшим подписи.
Упрощено  выдвижение кандидатов в депутаты политическими партиями за счет отмены необходимости наличия в округе или районе партийной организационной структуры. Поэтому при выдвижении кандидатов в депутаты парламента съезд партии может выдвинуть их во всех округах. Несколько сложнее обстоит дело с выдвижением кандидатов в депутаты местных Советов. Проще будет выдвинуть кандидатов в областные, Минский городской Советы – соответствующим решением областной, Минской городской организации партии. Остается прежней процедура выдвижения кандидатов в нижестоящие Советы – для этого необходимо наличие созданных до назначения выборов районных (городских) парторганизаций. Учитывая административные трудности, связанные с регистрацией партийных оргструктур, основное выдвижение партийных кандидатов на местных выборах будет происходить путем сбора подписей.
В связи с удалением из проекта  закона наличия в партии нижестоящих  оргструктур как условия регистрации уменьшается количество документов, представляемых партийными кандидатами для регистрации. Из закона выводится необходимость (введенных в закон в 2006 году и де-факто уже не требуемых в 2008 году) предоставления копии свидетельства о государственной регистрации (постановке на учет) находящейся на территории избирательного округа организационной структуры политической партии, а также справки, выданная управлением юстиции областного, Минского городского исполнительного комитета, о месте нахождения организационной структуры политической партии.
В статью 68 Кодекса вводится положение  о праве лиц, выдвинутое кандидатом в Президенты Республики Беларусь, в депутаты, знакомиться с материалами проверки документов, представленных для регистрации.
При предоставлении необходимых документов производится регистрация кандидата. В регистрации может быть отказано в двух случаях:
1. Если при выдвижении путем сбора подписей при проверке достоверности подписей избирателей в подписных листах по выдвижению кандидата более 15 процентов от общего количества проверенных подписей избирателей в подписных листах признаны недостоверными;
2. при представлении в декларации о доходах и имуществе лица, выдвинутого кандидатом в Президенты, в депутаты не соответствующих действительности сведений, имеющих существенный характер. Разъяснение о том, какие не соответствующие действительности сведения о доходах и имуществе имеют существенный характер, будет давать Центральная комиссия .
Последнее условие значительно упрощает условия  регистрации, поскольку ранее Избирательный  кодекс предусматривал отказ в регистрации  при представлении в документах о выдвижении кандидата любых не соответствующих действительности сведений, в том числе и биографических.
3. Агитационная кампания
Законопроект  вносит новации в проведение агитационной кампании. Несмотря на то, что он не возвратил существовавшее до 2006 года положение о свободном проведении встреч с избирателями, он предоставляет большие, чем в 2007 и 2008 годах, возможности для агитации. Так, в соответствии с положениями исправленной его статьи 45 местные исполнительные и распорядительные органы по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями определяют помещения для проведения встреч не только кандидатов с избирателями, ни и также для предвыборных собраний, организуемых избирателями. Что же касается массовых мероприятий, целью которых является осуществление предвыборной агитации, то они могут проводиться только в разрешенных местах, но уже в уведомительном порядке. Из законопроекта не понятно, относятся ли встречи с избирателями, например, во дворах домов, к массовым мероприятиям. От применения этого понятия на практике будет существенно зависеть возможность проведения реальной агитационной кампании.
Закон устанавливает равное право пользования  выделенными помещениями и местами  всем кандидатам. При этом впервые устанавливается, что по взаимной договоренности кандидатов могут проводиться совместные встречи с избирателями.
Разработчики  проекта закона учли негативный опыт агитации во время парламентских  выборов 2008 года, когда часть кандидатов, не получив возможности выпустить  как отдельные, так и общие агитационные материалы, снялись с выборов. В проекте закона установлено, что теперь кандидаты в депутаты вправе заказывать совместные плакаты, при этом расходы по их изготовлению оплачиваются кандидатами в равных долях. Считаем данное правило прогрессивным и привлекательным для партийных кандидатов.
Что же касается электронных СМИ, то важным изменением является возможность проведения дебатов кандидатов в Президенты, в депутаты парламента. Закон не устанавливает обязанность их участия  в дебатах, но желающие кандидаты смогут получить дополнительное время для представления своей программы и видения развития страны, территории, округа.
Наиболее  революционным изменением в агитационном блоке является введение персональных фондов кандидатов в Президенты, в депутаты Парламента. И если для кандидата в Президенты величина этого фонда планируется в 3000 базовых величин (примерно 37500 долларов США), что недостаточно даже совместно с выделяемыми государством деньгами для проведения кампании в стране без нарушений финансовой дисциплины, то для депутата парламента верхний потолок установлен в 1000 базовых величин (порядка 12500 долларов США), что является вполне приемлемым для качественного проведения кампании.
В соответствиями с положениями новой  статьи 481 избирательные фонды кандидатов могут формироваться за счет собственных денежных средств кандидата, предельный размер которых не может превышать 50 базовых величин при проведении выборов Президента Республики Беларусь, 20 базовых величин при проведении выборов депутатов Палаты представителей, а также добровольных  пожертвований граждан  Республики Беларусь. Предельный размера пожёртвования от гражданина не может превышать 10 базовых величин при проведении выборов Президента Республики Беларусь, 5 базовых величин при проведении выборов депутатов Палаты представителей. Кроме того, добровольные пожертвования могут вносить юридические лица. Предельный размер пожертвования от юридического лица не может Превышать 30 базовых величин при проведении выборов Президента Республики Беларусь, 10 базовых величин при проведении выборов депутатов Палаты представителей.
Запрещается вносить пожертвования в избирательные  фонды кандидатов:
1) иностранным государствам и организациям;
2) иностранным гражданам и липам  без гражданства;
З) международным организациям;
4) организациям с иностранными  инвестициями;
5.    гражданам Республики Беларусь, не достигшим 18 лет;
6.    государственным органам и органам местного самоуправления;
7) организациям, полностью или частично финансируемым из бюджета;
8) благотворительным и религиозным организациям;
9) анонимным жертвователям.
Для формирования собственного избирательного фонда кандидат в Президенты Республики Беларусь, в депутаты Палаты представителей открывает в подразделении открытого  акционерного общества «Сберегательный банк «Беларусбанк» специальный избирательный счет. Основанием открытия счета является заявление кандидата и копия решения Центральной комиссии, окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата.
Право распоряжаться средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам. При этом средства избирательных фондов могут использоваться на оплату эфирного времени и печатной площади в средствах массовой информации; аренды зданий и помещений, оборудования, транспортных расходов, услуг связи, а также на оплату изготовления агитационных печатных материалов; консультационных и агитационных работ (услуг); канцелярских товаров и других расходов, непосредственно связанных с проведением предвыборной агитации
Соответственно  вводится и дополнительная ответственность за незаконное использование фонда. Так, в соответствием с новым положением статьи 49 при превышении предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидатом в Президенты Республики Беларусь более чем на 50 базовых величин, а кандидатом в депутаты Палаты представителей более чем на 15 базовых величин, или использовании кандидатом в этих же размерах денежных средств помимо средств избирательного фонда Центральная комиссия, окружная избирательная комиссия могут без предварительного предупреждения отменить решение о регистрации кандидата.
4. Голосование и  подсчет голосов
Законопроект  изменяет принципы гласности при проведении досрочного голосования. Так, в соответствии с новыми положениями статьи 53 Кодекса в период досрочного голосования ежедневно по окончании времени проведения голосования председатель или заместитель председателя участковой комиссии заклеивает прорезь для опускания бюллетеней в ящике для голосования листом бумаги. Председатель или заместитель председателя и член участковой комиссии ставят подписи на этом листе. Вскрытие прорези для опускания бюллетеней в ящике для голосования производится ежедневно перед началом досрочного голосования председателем или заместителем председателя участковой комиссии. При опечатывании и вскрытии прорези для опускания бюллетеней в ящике для голосования вправе присутствовать наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели, представители средств массовой информации. Хранение ящика для голосования обеспечивается  председателем участковой комиссии.
В период досрочного голосования ежедневно  председатель или заместитель председателя участковой комиссии составляет протокол, в котором указываются число  бюллетеней, полученных участковой комиссией, число граждан, получивших бюллетени для голосования (в последний день досрочного голосования - общее число граждан, получивших бюллетени для голосования), число испорченных бюллетеней и число неиспользованных бюллетеней. Протокол подписывается председателем или заместителем председателя и членом комиссии. Копия протокола  вывешивается  для  всеобщего  ознакомления  в  помещении участковой комиссии.
И если положение о заклеивании  прорези было перенесено из постановления Центральной комиссии, принятого при проведении парламентских выборов 2008 года (что не препятствовало отмеченным наблюдателями нарушениям закона и фальсификации волеизъявления граждан), то обнародование количества проголосовавших граждан является новым.
Вводятся  новеллы в подсчет голосов  на избирательном участке. Теперь все этапы подсчета голосов должны оглашаться председателем комиссии, в том числе о числе избирателей, принявших участие в досрочном голосовании, в голосовании по месту нахождения, и в голосовании в день выборов в помещении участка для голосования.
После завершения подсчета голосов в соответствии с новыми требованиями статьи 55 Кодекса  должно проводиться заседание участковой комиссии, на котором устанавливаются  и заносятся в протокол результаты подсчета голосов. На заседании участковой комиссии кроме того рассматриваются, если они имеются, особые мнения  членов комиссии, а также жалобы и заявления о нарушениях при голосовании или подсчете голосов.
Проект  закона не предусматривает оглашения  волеизъявления граждан, принявших  участие в досрочном голосовании, в голосовании по месту нахождения, и в голосовании в день выборов в помещении участка для голосования, отдельно одно от другого. Представляется, что в протоколе опять будут приведены сводные данные, что не позволит хотя бы косвенно определить, были ли сфальсифицированы итоги голосования.
Среди положительных сторон законопроекта  является отмена 50-процентного порога явки избирателей на избирательные  участки для голосования для  признания выборов депутатов  местных Советов депутатов состоявшимися. После принятия этого предложения выборы в местные Советы могут не состояться только в случае смерти или отказа от участия в выборах всех кандидатов. Кроме того, принятие этой нормы уменьшит мотивацию по принуждению избирателей к голосованию, хотя бы в день выборов.
5. Общественный контроль.
В положения Кодекса, касающихся улучшения  возможностей общественного контроля за ходом выборов, голосованием и  проведением подсчета голосов были внесены минимальные изменения. Так, статья 13 Кодекса после 9-летней борьбы Центральной комиссии с осуществляющими мониторинг выборов общественными объединениями была изменена таким образом, что в наблюдении вновь могут участвовать не только члены, но и представители общественных объединений и политических партий. Кроме того, права наблюдателей были дополнены правом присутствовать при проведении повторного подсчета голосов граждан и направлять обращения в соответствующую или вышестоящую комиссию, или прокурору об устранении нарушения Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь о выборах, референдуме, отзыве депутата.
Как и прежде, наблюдатель будет бессилен перед произволом председателя комиссии. Поскольку закон не дает право наблюдателям обозревать процедуру подсчета голосов. Можно предположить, что, как и прежде, в подавляющем большинстве случаев наблюдатель не сможет выполнять свои функции и сможет лишь установить, проводился подсчет голосов или нет, но не подтвердить ни опровергнуть правильность или фальсификации при подсчете не сможет. Тем самым теряется смысл общественного наблюдения.
6. Некоторые вопросы  разрешения избирательных  споров.
Проект  изменений предлагает ввести два  новых случая обжалования избирательных  споров в суд, однако не меняет сложившуюся  практику обжалования только тех  споров, которые установлены в  Кодексе, что не дает возможности как административного, так и судебного обжалования большинства споров.
Из  изменений положений Кодекса следует отметить более четкую процедуру принятия решения комиссиями при административном рассмотрении споров. В Кодекс предлагается ввести новую статью 491 «Порядок и сроки рассмотрения обращений о нарушении законодательства Республики Беларусь о выборах, референдуме, голосования об отзыве депутата, члена Совета Республики». В соответствии с ней обращения о нарушении законодательства Республики Беларусь о выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, члена Совета Республики, поступившие в комиссии, государственные органы и другие организации, рассматриваются в трехдневный срок со дня поступления обращения, а обращения, поступившие в день выборов, референдума, голосования об отзыве депутата, члена Совета Республики, - немедленно. Обращения, в которых содержатся сведения, требующие проверки, рассматриваются не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления.
Заявитель вправе знакомиться с материалами, связанными с рассмотрением его обращения.
Жалобы  на решения комиссий рассматриваются  на заседаниях комиссий. О дате, времени  и месте проведения заседания  сообщается заявителю, который вправе присутствовать при рассмотрении жалобы.
Комиссия, рассмотрев жалобу, принимает одно из следующих решений:
- отменить  обжалуемое решение полностью или  в части и принять решение  по существу;
- отказать  в удовлетворении жалобы;
- оставить  жалобу без рассмотрения, если заявителем не соблюдены порядок или сроки подачи жалобы, установленные настоящим Кодексом.
Вышестоящая комиссия вправе при необходимости  рассмотреть обращение по вопросу, отнесенному к компетенции нижестоящей  комиссии.
Новым является право заявителя знакомиться  с материалами. Кроме того, ранее законодательство юридически (не фактически) не разрешало вышестоящим комиссиям отменить решение нижестоящих.
Заключение
Данный  законопроект при соответствующей  практике его применения может явиться  основой для проведения более  демократических избирательных кампаний в Республике Беларусь. Существенно упростив процедуры выдвижения кандидатов в депутаты и отчасти их регистрации, проект закона оставил фактически неизменными принципы подсчета голосов, подведения итогов выборов и наблюдения за избирательным процессом. Кроме того, предложенные нормы закона, частично конкретизировав избирательные правоотношения, являются все-таки недостаточно конкретными и оставляют широкую возможность для самостоятельного выбора не только для избирательных комиссий, но и для органов власти, наделяя последних не меньшими полномочиями по организации и проведению выборов.
Отметим, что органы власти являются одной  из сторон избирательного процесса, заинтересованной в сохранении политического расклада сил в стране. Придания им значительных полномочий не соответствует конституционному принципу равенства прав и на практике может вновь привести к проведению выборов, не соответствующих принципам подлинной свободы и справедливости.
11:22 14/12/2009




Loading...


загружаются комментарии