Михаил Пастухов: Конституция для новой Беларуси. Уполномоченный по правам человека

В новой Беларуси будет народный правозащитник – омбудсмен. Он выслушает все обиды, успокоит и защитит.

Михаил Пастухов
Михаил Пастухов, судья первого состава Конституционного суда РБ, доктор юридических наук, профессор
Нынешняя ситуация 

Беларусь остается последней страной в Европе, где отсутствует должность уполномоченного по правам человека или омбудсмена (так называется эта должность в скандинавских странах). Это приводит к тому, что граждане не имеют возможности обращаться к своему представителю, если их права нарушаются всякими начальниками или представителями власти. Вместо скорой помощи приходится писать жалобы в вышестоящие органы или в суды. 

Как свидетельствует мировая история, удобным и эффективным способом защиты нарушенных прав является обращение к омбудсмену. Впервые этот институт был учрежден в Швеции в 1713 году. Тогда король Карл XII оказался вне пределов своей страны (после поражения под Полтавой он находился в Турции). В целях предотвращения волнений и беспорядков в стране король назначил своего уполномоченного (омбудсмена). В его задачу входило разрешение споров, возникающих между подданными и органами власти. Позднее этот уполномоченный стал именоваться канцлером юстиции. 

В настоящее время институт уполномоченного по правам человека действует более чем в 100 странах. Он получил разное название: омбудсмен (в Швеции, Норвегии, Бельгии, Финляндии), медиатор (во Франции), парламентский уполномоченный (в Великобритании), уполномоченный по правам человека (в ряде европейских стран и странах СНГ).  

Основным направлением деятельности уполномоченного по правам человека является защита прав граждан от различных неправомерных действий органов управления, должностных лиц и служащих государственного аппарата.  

Для выполнения своей задачи уполномоченный по правам человека (далее – уполномоченный) должен быть независимым лицом. Поэтому в большинстве стран он избирается парламентом. Во Франции медиатор назначается на должность Советом министров на шестилетний срок. В Великобритании уполномоченный назначается королевой по рекомендации Премьер-министра на четыре года. В Новой Зеландии и Австралии уполномоченный назначается генерал-губернатором по рекомендации нижней палаты парламента сроком на пять лет. 

Институт уполномоченного по правам человека или народного правозащитника доступен для граждан. Он действует гласно и публично. В случаях грубого нарушения прав человека он может поставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной или даже уголовной ответственности.  

В новейшей истории Беларуси, которая начинается с принятия Декларации о государственном суверенитете от 27 июля 1990 г., несколько раз предпринимались попытки ввести должность омбудсмена. Так, в Послании Конституционного суда «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 1995 году», среди прочего, предлагалось учредить такую должность. Предложение Конституционного суда было поддержано Верховным Советом 13-го созыва. Из числа депутатов была создана группа по разработке законопроекта. Однако работа над проектом была прекращена в связи с досрочным роспуском Верховного Совета после референдума 1996 года. 

Позднее, в 1999 году, вариант законопроекта об уполномоченном по правам человека был подготовлен Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь. В нем устанавливалось, что уполномоченный назначается на должность президентским указом. Такой порядок вызвал критику со стороны экспертов Совета Европы, и законопроект был снят с рассмотрения. 

Без ложной скромности замечу, что в 2000 году группой независимых юристов, в том числе автором статьи, был подготовлен альтернативный законопроект об уполномоченном по правам человека. Он был опубликован и прошел обсуждение на семинаре с участием зарубежных экспертов. Понятное дело, что он «повис в воздухе» (подробнее см.: «Правовое государство. Уполномоченный по правам человека»: материалы международных семинаров. – Минск: «Трансформ», 2000, с.61-68). 

В начале 2010 г. при рассмотрении отчета по правам человека в Республике Беларусь Совет ООН по правам человека рекомендовал белорусским властям учредить такую должность к моменту представления очередного отчета, то есть к началу 2014 г. На официальном уровне эта рекомендация была проигнорирована. В то же время по инициативе известного в прошлом государственного деятеля, а сейчас – заведующего кафедрой конституционного права юридического факультета БГУ, доктора юридических наук, профессора Г.А. Василевича была подготовлена Концепция Национального учреждения по правам человека в Беларуси. Этот документ, несмотря на пропрезидентский характер, не получил развития. 

Конечно, в условиях свободной Беларуси надо будет учредить должность уполномоченного по правам человека. Для этого следует предусмотреть конституционное регулирование этого института и принять специальный закон. 

Чем занимается омбудсмен? 

Основная прерогатива уполномоченных (омбудсменов) состоит в рассмотрении жалоб граждан на действия и решения органов управления и должностных лиц. 

Наиболее широкие полномочия имеют шведские омбудсмены. В частности, они вправе рассматривать жалобы граждан на деятельность всех органов управления, судов, муниципальных органов и их должностных лиц (кроме депутатов парламента, членов правительства, членов контрольного совета шведского банка, а также членов муниципальных советов). Они могут проверять качество предварительного расследования, а также законность судебного разбирательства. На основании жалоб граждан они могут инспектировать тюрьмы и иные закрытые учреждения, в том числе клиники для душевнобольных.  

Сфера деятельности финских омбудсменов также связана с проверкой жалоб граждан на действия и решения органов управления и должностных лиц. Наряду с омбудсменом по общим вопросам, в Финляндии имеется должность омбудсмена по вопросам равноправия женщин и мужчин. 

В Норвегии и Дании омбудсмены вправе осуществлять контроль не только в сфере управления, но и в сфере деятельности судов, парламента и правительства. 

Во Франции омбудсмен (медиатор) рассматривает жалобы граждан на действия государственных служащих. Однако он не вправе рассматривать жалобы, которые носят служебный характер, являются предметом судебного разбирательства, а также связаны с национальной обороной, безопасностью и внешней политикой. 

Уполномоченный в Великобритании наделен правом рассмотрения жалоб на «плохое управление» (с анг. «maladministration» - ненадлежащие выполнение административных функций). Под «плохим управлением» понимаются незаконные действия и решения органов исполнительной власти, а также действия, которые могут вызвать нежелательные последствия для граждан. 

Уполномоченный по правам граждан Республики Польша осуществляет контроль за решениями и действиями органов управления и должностных лиц. При этом оценка решений и действий дается не только с точки зрения законности, но и исходя из положений этики и морали. Сфера контроля распространяется на деятельность органов внутренних дел, а также деятельность судов в рамках, не нарушающих принцип независимости судов.

В компетенцию Уполномоченного по правам человека Российской Федерации входит рассмотрение жалоб на решения или действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, при условии, если ранее заявитель обжаловал эти решения в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по жалобе (ст.16 Закона). 

Как работает омбудсмен? 

Практически во всех странах граждане непосредственно обращаются к омбудсмену. Исключение составляют Франция и Великобритания, где жалобы подаются через членов парламента. Так, во Франции депутат или сенатор вправе передать жалобу медиатору, если она, по их мнению, заслуживает вмешательства. В Великобритании уполномоченный рассматривает лишь жалобы, которые поступают от членов Палаты представителей. 

Жалобы предварительно изучаются в секретариате (бюро) уполномоченного. По каждой из них принимается решение и уведомляется заявитель. На практике значительная часть жалоб отклоняется (в силу неподведомственности, необоснованности, незначительности). По остальным жалобам проводится проверка. 

Согласно ст.23 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уполномоченный при проведении проверки вправе: 1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; 2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; 3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; 5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. 

В соответствии со ст.13 Закона Республики Польша «О Представителе по правам граждан» Представитель вправе: 1) исследовать каждое дело на месте; 2) требовать дачи объяснений, предоставления материалов по каждому делу, которыми занимаются верховные и центральные органы государственной власти, органы общественных, профессиональных и общественно-профессиональных организаций, а также организации, являющиеся юридическими лицами, равно как и органы местного самоуправления; 3) требовать предоставления информации о состоянии дела, рассматриваемого судами, прокуратурой и другими правоохранительными органами, а также требовать доступа к судебным и прокурорским материалам дела, равно как и других органов расследования; 4) поручать составление экспертиз и оценки. 

Уполномоченные имеют право направлять свои представления с рекомендациями относительно возможных мер по восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина в различные органы и должностным лицам. Адресаты обращений обязаны проинформировать Уполномоченного о предпринятых действиях либо о занимаемой позиции. В том случае, если в установленный срок государственным органом или должностным лицом не будет принято решение, то Уполномоченный может обратиться в вышестоящий орган (должностному лицу) с требованием принять соответствующие меры. 

Важной формой реагирования на жалобы граждан и организаций является ежегодный доклад уполномоченного (омбудсмена) парламенту. В этом документе он анализирует наиболее типичные нарушения прав человека в отчетном периоде, отмечает недостатки в деятельности органов управления, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения. Доклад уполномоченного (омбудсмена), как правило, публикуется. 

В законодательстве каждой страны предусматриваются дополнительные полномочия, которыми наделяется уполномоченный (омбудсмен). Так, в Швеции в случае обнаружения признаков преступления омбудсмен может выступать в качестве обвинителя. В Норвегии и Дании омбудсмен может обратиться в компетентные органы с предложением об уголовном преследовании. В Польше уполномоченный может требовать возбуждения уголовного производства, заявлять иск в защиту прав граждан, принимать участие в любом судебном разбирательстве. 

Кто будет омбудсменом? 

Важно понять, что принципиальное значение имеет не личность первого белорусского омбудсмена (хотя это важный исторический факт), а правовой статус этого должностного лица. Так, на мой взгляд, нет смысла учреждать такую должность при главе государства, поскольку это будет фейковая фигура. Народный правозащитник может избираться только парламентом, который сам избран демократическим путем, имеет реальную власть и самостоятельность. 

Должность омбудсмена должна органично вписаться в новую систему власти после восстановления действия Конституции 1994 года и избрания легитимного парламента. Этим парламентом должен быть принят Закон об Уполномоченном по правам человека. После его принятия следует в торжественной и гласной обстановке избрать первого белорусского омбудсмена. 

Я не знаю, когда это будет и кто удостоится высокой чести быть омбудсменом. Но я не сомневаюсь, что это будет достойный гражданин и патриот страны. Его авторитет будет настолько велик, что руководители любого ранга будут беспрекословно выполнять его предписания. 

Без сомнения, фамилии омбудсменов будут золотыми буквами вписаны в историю белорусского государства. Отбор кандидатов будет самым тщательным и строгим. Уверен, что найдется немало претендентов, имеющих опыт правозащитной деятельности. Время, вперед! Я уже подготовил закон об Уполномоченном по правам человека. Пора его избирать. Делайте заявки, спадары беларусы!


«Статья в рубрике «Особое мнение» является видом материала, который отражает исключительно точку зрения автора. Точка зрения редакции «Белорусского партизана» может не совпадать с точкой зрения автора.
Редакция не несет ответственности за достоверность и толкование приведенной информации и выполняет исключительно роль носителя.
Вы можете прислать свою статью на почту belpartisan@gmail.com для размещения в рубрике «Особое мнение», которую мы опубликуем».

загружаются комментарии